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高校如何“去行政化”才能缓解行政权力与学术权力的“纠缠”和“恩怨”

2016-08-07  点击:[]

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◆作者介绍:蒋喜锋(1976一),女,江西新余人,华东师范大学教育学部博士生,江西师范大学初教学院副教授;刘小强(1977一),男,江西九江人,江西师范大学研究生院常务副院长、学科建设办公室主任、教授、博士。

◆原文标题:基于学术组织特性的干部分类管理

◆文章出处: 高教管理

◆文字编辑:王丽珍,微信号:uzkeditor

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高校在本质上是建立在理性之上的学术组织,要按照认识和思想的逻辑来运行。根据学术组织的特殊性,高校教学科研岗位干部“去行政化”需要从如下方面着手:建立学术组织干部专门序列,实行分类管理;全面实行任期聘任制,从级别、身份管理走向职务、岗位管理;取消科研机构及负责人的行政级别,弱化教学单位及负责人的行政级别;建立学术民主程序,传承教学科研岗位干部的学术自由、学术民主“基因”;建立完善学术权力运行制约机制,防止教学科研岗位干部“主动行政化”;大力推进高校管理权力和重心下移,去掉教学科研岗位干部“被动行政化”;实现教学科研岗位干部职务与党政管理岗位干部级别的对等互认,保证教学科研岗位干部出口畅通、前途光明。


高校行政化不是“中国特色”的高等教育问题,行政权力与学术权力的“纠缠”和“恩怨”是高等教育大众化进程中世界高等教育的普遍现象。我国高校行政化包括外部行政化和内部行政化两个层面,前者是指政府对高校的行政化管理,后者是指高校内部管理的行政化。高校行政化违背了高校作为学术组织的组织本质,与学术组织的运行逻辑相背离。当前,如何在中国特色社会主义制度框架下解决高校“去行政化”这一“普世”问题,不仅是高校提高办 学质量、创办世界一流大学的现实要求,也是我国高等教育实现制度创新、构建中国特色社会主义现代大学制度的重大历史使命。高校“去行政化”最迫切的任务是高校内部教学科研单位的“去行政化”,而教学科研单位的“去行政化”则又集中表现在教学科研岗位干部的“去行政化”上。本文聚焦高校内部的行政化,基于学术组织的特性,探讨教学科研岗位干部“去行政化”问题。


 

 

 


行政权力和学术权力、党政管理机关和教学科研单位的协调统一是高校内部管理的理想状态,高校内部的行政化其实就是两种组织的冲突和两种权力的失序,具体表现在两个方面:一是党政管理机关对教学科研单位的行政化管理,二是作为学术组织的教学科研单位自身的科层化和行政化。就前者来说,行政权力脱离了服务教学科研的本位, 干涉了教学科研具体事务,超越了权力运行的合理范围,在缺位的同时越位。就后者来说,学术组织偏离学术组织的本性,建立了科层制、官僚制组织体系,学术权力行政化,学术组织被“行政组织化”。


高校内部“去行政化”就是要规范行政权力的行使,去掉学术权力的官僚体制和官僚作风,使高校回归学术组织的本质,按学术组织的逻辑运行。其核心就是要进行行政权力和学术权力的重新配置,使学校内部的教育资源配置方式实现从“行政权力主导”向“教育规律主导型”的转变。从这个 意义来理解高校内部“去行政化”,应注意两点:


一是“去行政化”不是要去掉行政管理,而是要规范行政权力,提高行政管理服务教学科研的效率。行政管理是现代组织,特别是大型组织健康运行必不可少的条件,高校“去行政化”不是要取消行政管理,回归到精英教育阶段高校“遗世独立”、一切由教授掌控的“教授治校”状态之中,而是要使行政权力归其位、得其所,让行政管理真正发挥服务教学科研的功能。


二是“去行政化”不只是去行政级别。无论是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020年)》,还是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,都将取消行政级别作为去行政化的主要任务。但实际上,行政级别只是高校行政化的一个标志性符号,是高校行政化集中外显的象征,行政级别既不是高校行政化的根源所在,也不是高校行政化的唯一表现。因此,仅仅去掉高校和各级干部的行政级别不可能从根本上去掉高校的行政化。“去行政化”并不只是要去掉行政级别,而是要从根本一卜-去掉学术组织的官僚体制和官僚作风。


 

 

 


对领导者的管理取决于领导者所领导的组织的本质。不同类型组织基于不同的使命和责任,对领导者的管理有不同的要求。因此,高校教学科研岗位于部的“去行政化”必须建立在对高校组织本身的认识之上。


从社会分工的角度来说,高校就是社会把一部分人从生产中解放出来,让他们专门从事高深知识的传递(教学)、探索(科学研究)和应用(社会服务)工作,从而满足社会持续存在和发展的需要。这就决定了高校在本质上是建立在理性之上的学术组织,要按照认识和思想的逻辑来运行而这一逻辑的根本要求就是理性的自由,即允许理性自由地展开而不受约束。下面,本文从与政府、企业等科层组织相比较的角度来谈谈作为学术组织的高校及其内部教学科研单位组织特点:


(一)自由、开放的组织


学术自由是对高深知识进行操作的首要要求,也是高校作为学术组织的生命。学术自由是自洪堡以来的现代大学的典型特征,最大限度地保护理性和学术的自由是高校管理不同于政府、企业等社会其他组织管理的最大特点,也是高等教育规律之所在。我们不能太多地以世俗的要求和标尺去评判、规范高校,更不宜轻易甚至肆无忌惮地将其他组织的逻辑和价值倾向强加于高校之上。正如美国教授协会指出,“如果不在最大程度上承认和实行学术自由的原则,大学就不能履行其教学、科研和社会服务三重职能”。


(二)民主、平等的组织


学术民主与学术自由相伴相生,学术自由必然带来也必然要求学术民主。学术自由允许学术人为了探究和认识的目的,其思想和理性自由地延伸而“不管被导向何处”。用理性来认识世界也就意味着要以合乎理性的标准来评判理性劳动的结果,根据标准而不是金钱、身份、血统等其他世俗标准来确定认识的对错、决定认识的方向,学术人员也正是根据这一标准来获得学术地位和认同。在学术共同体中,合乎理性是最高法则,在理性面前,人人平等,没有任何特权。追求民主、平等的学术组织与政府、企业等科层组织完全不同。科层组织建立在严格的等级之上,权力建立在职位之上,权责清晰,权力集中在顶层,上级领导指挥下级,下级对上级绝对服从。显然,“如果说大学的行政管理体系需要科层化管理,那大学的学术体系却是与科层化天然对立的,它内在地需要学术自由、学术民主和宽松的教学科研环境.


(三)“底部沉重”、自下而上的组织科学的高度分化带来了学术工作的


高度专业化。与政府、企业等科层组织不同,在专业化的学术组织中,学术工作越到基层,工作愈加复杂,越到基层,对专业的理解才能愈加清楚。所以,学术组织中的专业学术人员更愿根据专业判断、听取专业同行的意见行事,而不愿意接受“外行”上级决策层的命令同时,学术人员具有相对独立的个性、生活方式,他们可能孤傲、清高,自由、散漫,对上层的指示和命令并不唯命是从。所以从这个角度来说,专业化的学术组织是“底部沉重”的组织,对这一组织的管理要遵循学术自由的逻辑,需要发扬学术民主,更多地需要自下而上,实行上下协商、共同决策。


(四)松散、联合的组织


“学术系统与其说是为专门知识所统一,不如说是被它所分裂。”在高等教育大众化时代,规模不断扩大的“巨型大学”是一个“不固定、不统一的机构”,越来越成为“松散的联合”,处在一种“有组织的无政府状态”之中。与政府、企业等科层组织明确的目标、结构紧凑的组织体系完全不同的是,今天高校的使命、目标具有模糊性和多重性,利益群体的多样化也带来了不同的利益诉求,导致高校处于各种各样的矛盾和冲突之中。在这样的组织里,如果实行科层制的管理,不但高居顶层的管理者无法制定出适合组织所有成员的“一刀切”的制度,而且由中心到边缘、由顶层到基层的管理意志也难以得到所有成员的认同并且得到有效的执行。


 

 

 


基于学术组织的本质特征和运行逻辑,结合治理结构、管理体制机制改革,高校教学科研岗位干部“去行政化”可以从如下方面人手:


(一)根据学术组织本质要求,实行学术组织干部分类管理


对于部的管理方式由干部所在组织的本质决定。学术组织不同于科层组织的本质特点和独特的运行逻辑决定了高校各级干部,特别是教学科研岗位干部的特殊性。高校干部要熟谙并遵循学术工作的规律,这对高校干部的能力素质、工作经历等提出了特殊的要求。在高校内部,教学科研单位和党政管理机关的职能、工作内容、管理模式和风格各异,对干部的素质、经历、选拔、任期等各个方面提出了不同的要求。所以,我们需要建立学术组织干部专门序列,实行学术组织干部分类管理。这方面的改革可以仿效当前正在进行的法官职务序列改革,这一改革将法官从公务员队伍中独立出来,将法官职务与行政级别剥离开来,实行单独的职务序列管理。根据分类管理的原则,不同类别干部最好不要安排大规模或经常性的跨类交流任职,但可以在类内升迁和校际交流。如实在需要交流要注意如下几点:


一是从高校外交流到高校担任校级领导干部的,没有在高校工作并且担任过副职校领导经历的领导干部原则上不应直接担任高校主要负责人。没有学术工作经历的最好不要分管教学科研事务,不受聘教学科研岗。


二是没有受聘过教学科研岗位的高校内部党政管理岗位领导干部原则上不交流到教学科研单位担任行政负责人,不受聘教学科研岗位。


三是教学科研岗位领导干部原则上不交流到党政管理部门任职或“锻炼”,确因工作需要的也应划定明确的交流范围和岗位,如教务处、研究生院、科研处等。


(二)全面实行教学科研岗位干部任期聘任制,从级别、身份管理走向职务、岗位管理 


《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》明确提出:“以推行聘用制和岗位管理制度为重点,逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度,形成有利于优秀人才成长和发挥作用的用人机制和重实绩、重贡献的分配机制,建设高素质的科学技术干部队伍  破除事业单位目前实际存在的干部身份终身制,全面推行聘用制度。”据此,高校教学科研岗位干部应打破“干部终身制”、“只升不降制”,全面实行任期聘任制。实施过程中,应注意如下几点:


一是实行相对特殊的任期聘任。高校全面实行干部任期聘任制,但是相对于党政管理岗位干部来说,教学科研岗位干部聘任应该注意学术工作周期长、学科建设发展相对较慢的特点,适当延长聘期和增加连任聘期数,以保持学术工作的延续性。


二是坚持级由职定,职先级后,职去级消。正确认识行政级别、职务岗位和干部之间的关系,聘任什么职务,就任什么岗位,才能享受相应级别,而不是因为拥有什么级别,才能聘任什么职务,就任什么岗位。根据职务、岗位确定行政级别,离开个职务岗位,相应级别自然取消。


三是要实行行政级别与行政职务分开管理。严格执行学校行政聘任行政职务、学校党委任命行政级别,允许低级高聘,也允许高级低聘。学术组织干部职务聘任期届满,行政级别可适当保留一定时间,拥有继续聘任相应职务、提拔或交流的资格,在该段时间内没有聘任新的具有行政级别的职务,则行政级别自然取消,行政级别取消后的干部不纳入干部管理。 四是要规范各级聘任权力。提高校长在中层教学科研岗位干部聘任中的发言权,实行校长提名、聘任,党委考察、培养、教育、考核。学院下设学系或其他科研机构负责人由学院行政负责人提名、聘任。


(三)取消科研机构及负责人的行政级别,弱化教学单位及负责人的行政级别


行政级别是管理科层化的重要标志,通过赋予不同职务以不同的行政级别,赋予不同级别以不同的权力,从而标明其在权力等级体系中的位置和上下关系,给予上级对下级的控制权力和下级对上级服从的义务。行政级别与崇尚学术自由、追求学术民主的学术组织在本质上是相互冲突的。所以高校“去行政化”需要去掉学术组织及其人员的行政级别,因此建议:


一是取消高校科研机构及其各级学术人员的行政级别。以科学研究为主要任务的科研机构要按照科学研究的规律,严格遵循学术工作的运行逻辑,以学术自由和学术平等为原则,构建开放、自由、平等的学术共同体。除个别大型实体型科研机构外,科研机构原则上不设置专职党委或总支书记。


二是弱化并逐步取消院(系)等教学单位的行政级别,尽量减少教学单位行政职数。作为校内二级单位的教学院系除行政正职(院长、主任)暂时保留行政级别外,行政副职(副院长、副主任)行政级别全部取消,学院下设学系、教研室或研究所等机构负责人全部不设行政级别。在高校外部“去行政化”没有取得突破、高校内部党政管理机关及其负责人级别没有取消的情况下,保留教学院系院长或主任的行政级别,其目的是为了保持学术权力和行政权力的平衡,为伸张学术权力保留必要条件。


(四)建立学术民主程序,传承教学科研岗位干部的学术自由、学术民主“基因


学术组织对学术自由和学术民主的“天然热爱”要求教学科研岗位干部的选拔任用必须充分尊重学术人员的民主权利。


一是教学科研单位负责人的产生要经过严格的学术民主程序。教学科研单位干部的产生要充分发扬民主,经严学术民主程序产生,其目的是使学术干部得到学术人员的认同和信任。从教学科研单位内部产生负责人的要充分尊重普通学术人员的意愿,实行民主推荐或公推公选,从外部遴选负责人的要建立公开透明的遴选程序。


二是适度下放教学科研单位干部选拔权力。教学科研单位负责人的任免要充分听取学术共同体和教学科研单位学术人员的意见,新负责人任命前要接受学术委员会或教授委员会的评议。在教学科研岗位干部的选拔任用中,要将学术水平、学术领导力、学术管理能力作为遴选的主要标准,在保证政治立场、思想觉悟合格的前提下,织部门要适度下放教学科研单位领导干部的管理权限,上一级党委尽量减少对高校内部教学科研岗位领导干部管理的干预,高校党委在任免教学科研岗位干部时尽量减少不与教学科研单位商洽的直接任命(聘任),尽量不要使用考任或公开竞聘等其他于部选拔任用方式。


(五)建立完善学术权力运行制约机制,防止教学科研岗位干部“主动行政化”


高校内部行政化的一个主要表现就是学术组织的行政化、科层化。取消教学科研岗位干部行政级别并不意味着学术组织科层制的消失。实际上,即使取消了行政级别,学术组织内部仍然存在着各种形式的等级,如职称上的等级、学术称号的等级、职务上的等级,等等。在没有行政级别的情况下,这些等级仍然可以维持科层制的存在。去掉学术组织的科层体制和官僚作风首先就是要去掉教学科研岗位干部的行政化,而教学科研岗位干部的行政化又分为“主动行政化”和“被动行政化”。其中“主动行政化”是指教学科研岗位干部在其领导的组织内部实行行政化管理,解决这一问题的根本之策就是要在教学科研单位建立保证学术自由和学术民主的治理结构,完善学术权力监督制约机制,在这里,加强学术委员会的建设是一个重要的突破口。


一是提高学术委员会的地位。从高校层面来看,我国建立现代大学制度的基本要求就是“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”,这明确了以党委、校长、教授和教职工为代表的政治权力、行政权力、学术权力和民主权力等四种权力的运行规则。其中,“教授治学”所代表的学术权力作为高校权力体系的重要组成部分,是不依附于其他权力的独立一极。教授治学的主要形式就是学术委员会,高校要将学术委员会作为最高学术机构,“统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权高校应该通过《章程》明确学术委员会的独立最高地位,充分发挥学术委员会的学术统筹作用,这样做一方面可以防止行政权力对学术权力的支配和肆意干涉,另一方面也可以防止个别学术领导人权力过大、使用随意的问题,从而有效阻止学术权力行政化、官僚化,保证学术自由和学术民主,使高校按照学术组织的逻辑来运行。


二是加强学术委员会的实体化建设。目前,我国无论是在高校层面,还是在校内院系所层面,学术委员会基本上都是“聋子的耳朵——摆没”,不仅学术事务可以不经过学术委员会审议决策,而且学术委员会本身甚至也依附于拥有实权的行政机构或个人。2014年教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》明确提出高校要“健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构”。显然,发挥学术委员会作为高校权力一极和“最高学术机构”的作用,需要从组织、制度和程序上“物化”、“固化”学术委员会的效力和影响。为此,高校应该将学术委员会从相关机构中剥离出来,为其配备专门的工作人员和办公场所,加强实体化建设,要在制度层面明确规定学术委员会在相关学术事务中的权限,明确学术事务决策的程序。


三是在现存的体制下探索学术事务试行教授委员会/学术委员会领导下的院长负责制。我国高校中作为二级单位的学院实行的是党政分工合作、共同负责的二元领导体制。这种领导体制较好地协调了政治权力和行政权力的关系,但是一个比较突出的问题就是治理结构中学术权力的缺位,这在一定程度上导致了作为学术组织的学院科层化、行政化、官僚化。我国《高等教育法》规定高校实行党委领导下的校长负责制,对于下属二级单位学院实行什么样的领导体制并没有明确规定,这为当前我们创新高校二级单位领导体制提供了空问和可能。为了还原学院作为学术组织的本质,我们可以在目前的二元领导体制框架下探索学术事务实行教授委员会/学术委员会领导下的院长负责制,即在党政共同负责的基础上,在院长行使学术权力、涉及学术事务决策的时候增加教授委员会/学术委员会的制约,让学术权力在学院治理结构中“出场”。这样做的好处是:一方面,首长负责制明确了学术事务管理的责任主体,提高了学术决策的效率,降低了党政协调、内部沟通成本。另一方面,委员会制满足了学术事务对学术自由和学术民主的要求,有效地防止了首长负责制可能带来的长官意志和官僚主义,从而充分彰显了学术权力,保证了学术组织按学术逻辑运行、学术事务按学术规律办理。我们认为,学院层面这种“委员会制+首长负责制”的学术事务领导体制能够避免当前二元领导体制存在的问题,是一种非常有希望、有前途的选择。实际上,东北师范大学早在2000年的时候就开始在学院层面试行这种体制,近年来苏州大学纳米学院和南京师范大学也在进行类似的探索曲。


(六)大力推进高校管理权力和重心下移,去掉教学科研岗位干部“被动行政化”


教学科研岗位干部的“被动行政化”是指教学科研岗位干部作为一个管理层级,被纳入到学校整体的行政化管理体系之中,被动地执行学校及党政机关的行政指令。无论是主动行政化还是被动行政化,都违背了学术组织的运行逻辑。去掉“主动行政化”需要建立以学术委员会为平台的学术权力监督制约机制,去掉“被动行政化”则需要推进高校管理权力和管理重心下移,实行校院二级管理,扩大院系办学自主权。


推进高校管理权力和重心下移,不仅符合高校作为“松散联合”组织和处于“有组织无政府状态”的特点,充分尊重各学科、各机构的个性要求,避免学校及党政管理机关对各教学科研单位“一刀切”、“齐步走”、“瞎指挥”式的管理,而且更重要的是,通过赋予教学科研二级单位及教学科研岗位干部更大的权限,将教学科研岗位干部从学校行政化管理体系中分离出来,使学术事务回归到学术人员的手中,让学术组织按学术逻辑运行,从而有效去掉教学科研单位及教学科研岗位干部的行政化。


(七)实现教学科研岗位干部职务与党政管理岗位干部级别的对等互认,保证教学科研岗位干部出口畅通、前途光明


当前,在整个社会实行行政化管理、高校外部“去行政化”没有取得突破的情况下,在取消或弱化教学科研岗位干部行政级别的同时,必须建立起教学科研岗位干部职务与行政级别的对等、互认机制,确保教学科研岗位干部履职经历的连续性,保证教学科研岗位干部上升管道畅通。如实行教学科研二级单位行政正职对等于党政管理机关正处级正职,行政副职对等于副处级副职,下设学系、科研机构对等于科级等等。



[1]冯蕾,等.高校去行政化难在哪iN].中国教育报,2014-04-24.

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