严蔚刚：我国高校学院基本议事制度的现状、问题及探讨
2016-10-11 点击：[]
摘 要：学院作为高校办学的实体，其基本议事制度是推进高校内涵发展、提升办学质量的重要保障。以教育部核准的84所高校章程之规定为主要对象。对学院党政联席会议制度、教授（学术）委员会议制度等基本议事制度全面详细的考察分析表明，目前我国高校学院党政联席会议制度与教授（学术）委员会议制度存在决策职能方面不清晰、上位法规政策不协调等问题，建议可在高校学院层面试点运行“党政学联席会议制度”，顺应高校“治理”理念，成熟后推开。
关键词：学院基本议事制度；党政联席会；教授（学术）委员会
学院是高校办学和创新发展的实体，学院决策的科学性是提升高校办学质量、推进高校内涵发展的重要基础。我国高校学院层面的基本议事制度主要有党政联席会议制度和教授（学术）委员会议制度等。教育部自2013年11月核准发布中国人民大学等6所高校章程以来，到2015年6月，先后分7批次共核准发布了84所中央部门所属“211工程”高校章程。为考察高校学院决策机构和制度情况，本研究以教育部核准的84所高校章程之规定为主要对象，同时以网络查询和电话调研为补充。考察截止时间2016年1月。
学院党政联席会议制度是强调学院党政分工合作、共同负责、发挥学院领导班子集体在学院建设和发展中重要作用的制度。国家和教育部有关文件对学院党政联席会议的地位有明确规定。
2007年《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》（教党〔2007〕11号）首次提出：“建立健全党政联席会议制度，院（系）工作中的重要事项，要经过党政联席会议，按照民主集中制的原则集体研究决定。”
2010年修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中发〔2010〕15号）正式规定，高校院（系）级要“通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。”
2014年中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号）再次强调：“加强学校基层党组织建设，完善院（系）党政联席会议制度，集体讨论决定重大事项。”
国家法规政策上已经做出上述规定，那么高校在学院决策制度方面又做出何种规定呢？换言之，党政联席会议制度在各高校学院治理中居于何种地位？考察84所高校章程有关学院党政联席会议制度的规定情况统计见表1。
调查显示，84高校中有80所在章程中明确了党政联席会议在学院具有决策地位（占95.2%），其中有10所高校明确提出党政联席会议是学院的最高决策机构（占11.9%），说明其他议事机构是位列党政联席会议之下的；有70所高校分别明确提出党政联席会议是学院的决策机构、行政事务的最高决策机构、“三重一大”事项和党务政务决策机构、议事决策的主要（基本）形式（共占83.3%），说明党政联席会议与学院其他议事机构可能存在上下或平行的关系。另外，2所高校虽提到党政联席会制度但未明确规定其决策地位（占2.4%）；2所高校在章程中未提及党政联席会议制度（占2.4%）。
学院教授（学术）委员会制度是强调教授在学院学术事务中行使相应职权，发挥教授在学院学术发展中重要作用的制度。国家层面的法律、法规和规章对高校学院层面的学术议事制度没有直接的规定，但有间接的表述：
2014年教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》（教育部令第35号）第二条规定：“高等学校应当依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”同时，第十一条规定：“学术委员会应当根据需要，在院系（学部）设置或者按照学科领域设置学术分委员会，也可以委托基层学术组织承担相应职责。”
上述规定可以认为，学院层面的学术组织与学校学术委员会一样可“承担相关职责”，具体言之，即可统筹行使学院层面的“学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”。这里面也出现了“决策”字样，这与党政联席会议制度的“决策”存在什么样的关系呢？
为进一步了解高校学院层面学术组织的情况，本研究继续考察84所高校的大学章程，其中有57所高校在大学章程中对学院教授（学术）委员会的职权进行了规定。（见表2）
这里学院教授（学术）委员会的职权取教育部的“决策”“审议”“评定”“咨询”四方面。需要说明的是，在考察过程中，我们发现各校对“决策”“审议”“评定”“咨询”的含义理解不尽相同。个别学校按照“说了算”和“说了不算”分别对应“决策”和“咨询”两个功能，实际上是把“决策”和“评定”统一归到“决策”中，把“审议”和“咨询”统一归到“咨询”中。也有极个别高校把“审议”理解为“说了算”的“决策”的内容，认为“审议”就是议事的最后环节。从中也可看出，我国高校在相当程度上缺乏精细化的管理理念，缺乏对权力分化和分解的深入思考。为尊重原始文本，这里在统计中暂不做主观分析，采用的办法是：各学校大学章程中有此字样的（指“决策”“审议”“评定”或“咨询”）即为有此方面职权，没有此字样的即为没有此方面职权。
考察的结果是：在57所高校中，有30所高校明确提出学院层面学术组织具有决策职权（占57所高校的52.6%），此外，具有“评定”“审议”和“咨询”职权的高校数量分别为43所、53所和49所，在57所高校中占比分别是75.4%、93.0%和86.0%。
这里重点讨论学院主要议事机构党政联席会与教授（学术）委员会之间的关系。实际上，学院议事机构还包括院长办公会、书记办公会、党总支会议等，但它们的主要职能是具体工作的安排部署，较少涉及重大事项的决策，故这里不做讨论。
单就党政联席会、教授（学术）委员会而言，两者存在两种关系：一是党政联席会是决策机构，而教授（学术）委员会是咨询审议机构，这是一种领导与被领导的上下关系；二是党政联席会与教授（学术）委员会均为决策机构，在不同领域内行使权力，这是一种分权式的平行关系。上述考察结果已显示，有30所高校的学院教授（学术）委员会有决策职能，那么他们与党政联席会的决策职能又有什么关联与区别呢？下面重点考察这30所高校的情况。（见表3）
从调查可以看出，这30所大学都规定了学院教授（学术）委员会具有决策职能，其中有27所大学同时规定了党政联席会的决策职能（其他3所大学：上海交通大学、东北师范大学只规定了实行党政联席会议制度，北京大学没有提及党政联席会议制度）。两者都具有决策职能，它们之间的关系是否界定清楚了呢？笔者根据章程文本，将党政联席会与教授（学术）委员会的实际关系分为两类，一类为“界定模糊”（25所高校），另一类为“分工粗放”（5所高校）。所谓“界定模糊”，是指党政联席会与教授（学术）委员会决策的事项很难能够区分开。如《华中师范大学章程》第四十二条规定：“学院重大事项实行党政联席会议决策制度。学院党政联席会议负责讨论决定人才培养、科学研究、学科建设、人才队伍建设、思想政治工作和行政管理等方面的重要事项。”第四十三条规定：“学院设置学术委员会或者教授委员会作为学院最高学术机构，统筹行使对学院学术事务的咨询、评定、审议和决策权。”问题是学术委员会或教授委员会统筹行使权力的对象“学术事务”包括哪些内容呢？是否包括人才培养、科学研究、学科建设、人才队伍建设等党政联席会议负责讨论决定的内容呢？很多大学都有类似“说不清楚”的规定内容。所谓“分工粗放”，是指党政联席会与教授（学术）委员会的决策事项看上去是“分工负责”，但实际上很难经得起推敲。如陕西师范大学规定，“党政联席会是学院行政事务最高决策机构”，“学院学术分委员会是学院的最高学术机构”。吉林大学规定，“党政联席会是学院党务政务的决策机构”，“学院学术委员会是学院学术事务的决策机构”。看上去党政联席会与学院学术委员会在职能上是分开的，但学院行政事务、党务政务与学术事务到底如何划分，仍是不清楚的，学院作为高校办学的实体，人才培养、科研、学科、人才队伍建设等到底是行政事务还是学术事务，本身就难以界定清楚，往往你中有我，我中有你。现实中院长与学术组织负责人是同一人还好办，如果是不同的人，就容易造成工作中出现矛盾。所以，这里所谓的“界定模糊”和“分工粗放”的分析，实际上都是指党政联席会与教授（学术）委员会之间没有很好地厘清彼此的职能，只是程度上有差异而已。
除了文本分析外，我们对30所高校在实际操作中如何处理彼此关系，进行了电话调研。结果显示，除中国矿业大学有关部门表示该校已经明确学院一级哪些事项在党政联席会决策、哪些事项在教授委员会决策外，其他学校在实际操作中都没有明确划分出党政联席会和教授委员会的决策范围，大都采取由学院在具体问题中灵活处理，具有较大的随意性。
通过对全国84所高水平大学的学院主要议事机构职权的梳理，可以看出，目前学院层面主要议事机构的建设已取得了积极进展，不仅教授（学术）委员会组织得到了应有发展，“教授治学”得到了一定体现，而且党政联席会与教授（学术）委员会的职权多数有了规定，这些都为进一步完善治理结构奠定了较好基础。但也存在以下两方面问题。
第一，学院党政联席会与教授（学术）委员会的职权依然不够清晰。特别是在规定党政联席会与教授（学术）委员会都具有决策职能时，这种不够清晰就更加凸显。如果单独地看，两者的职权似乎都有明确规定，但比较来看，就会发现，两者的决策职权存在着诸多交叉，甚至相互矛盾。几乎所有高校都没有界定清楚党政联席会与教授（学术）委员会的决策职能，这也让我们反思，是不是“非不为也，实不能也”？会不会本来就是一体化的东西，非要分出两份来，让两伙人来各取一份，结果让人不知何去何从了呢？这种“不知何去何从”带来的只能是“具体情况，灵活处理”，在不同的高校那里，谁“强势”谁就决策，要么党政联席会强势而教授委员会失灵，要么教授委员会决策而党政联席会失灵，造成“制度规定是一套，实际做法是一套”。目前讲“良法善治”，“良法”应是“善治”之基础，如果“法”不够科学，不能够明确清晰，势必直接影响执行，导致执行扭曲变形，而往往现实中又会以“监督执法”的名义检查是否“依法办事”，导致人们不知所措，为规避风险，大行形式主义、虚假盛行。实际上根子还是在“法”本身上，在“上游”，“上游”问题不解决，只能是本末倒置。
第二，上位的法规条例还有待完善。高校基层组织行使职权的依据是上位的法规条例。主要是2014年以教育部令的形式颁布的《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）和2010年新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《条例》）。《规程》规定了高校基层学术组织对学术事项的“决策”“评定”“审议”“咨询”四项职权，这为学院层面的教授（学术）委员会职权定位提供了依据。而《条例》也明确规定高校院（系）级要“通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。”在院系层面，重要事项当然包括学术事项，甚至主要是学术事项。也有学校规定党政联席会讨论和决定本单位“三重一大”事项（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用），而“三重一大”在学院层面也多是学术事项或者关涉学术事项。从上位的法规和条例可以看出，不同的法规、条例强调的价值不同，尚缺乏协调统一。《规程》强调的是“教授治学”，响应近些年来高校“去行政化”的呼声，响应现代大学制度建设；而《条例》的核心是坚持和完善“党委领导下的校长负责制”，这一体制在学院层面的体现就是“党政联席会”。各自都有关注的重点，都强调某一方面的重要性，但缺少彼此之间的关联，这也是我国现代大学制度建设过程中存在的突出问题。“上面千条线，下面一根针”，基层组织需要把各条线贯穿起来，形成一个“有机整体”才能够很好行动。但如果上位法规、条例不能协调统一，基层组织往往会不知何去何从。
根据以上分析，试着提出一点建议，即在高校学院层面，能否试点运行“党政学联席会议制度”，待成熟后全面推开。具体言之，学院党委、行政和学术组织的负责人和若干班子成员共同组成联席会，讨论决定学院重大事项。主要理由是：第一，党政联席会的决策职能与教授（学术）委员会的决策职能都有上位依据，都有现实需要，不可替代，在这样的情况下，统合党政联席会和教授（学术）委员会两者的决策职能，可能要比分而治之更加有效率，更加顺畅和谐。第二，党政联席会的决策事项与教授（学术）委员会的决策事项难以严格区分，院系本质上是学术组织，院系的重大事项几乎都是与学术相关的。做出区别不够科学，不做区别又难以执行，鉴于此，也应该统合两者。第三，符合当前大学治理的趋势。大学由“管理”向“治理”转变，强调的是多元互动，特别是在院系等学术组织层面，更加强调“治理”的理念。“党、政、学”联席，事实上就是强调三者之间的互动，在互动交流中做出决策，会更有利于学院的发展。需要说明的是，“党政学联席会议制度”并不排斥教授（学术）委员会的发展，而是把教授（学术）委员会定位于评定、审议和咨询机构，把决策权交由“党政学联席会议”。这样学院党、政、学三者各有自己的组织，也有一个大平台共商共定学院发展大计。
严蔚刚，东北师范大学政策研究室主任，高等教育研究所副所长、研究员，吉林长春 130024
课题组成员赵心蕊、张 锐、王金龙、赵 设、蒋 蕾等参与了调研和讨论工作，特此致谢！
原文刊载于《中国高教研究》2016年第9期第87-92页
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